堅(jiān)持完善黨和國家監(jiān)督體系

來源：《黨建研究》2024年第2期

　　堅(jiān)持完善黨和國家監(jiān)督體系，是習(xí)近平總書記關(guān)于黨的建設(shè)的重要思想的重要內(nèi)容之一，是黨在長期執(zhí)政條件下實(shí)現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障，標(biāo)志著我們黨對建設(shè)中國特色社會主義監(jiān)督制度的認(rèn)識達(dá)到了新高度。新時代新征程，要保持永遠(yuǎn)在路上的堅(jiān)韌和執(zhí)著，把堅(jiān)持完善黨和國家監(jiān)督體系放置于新時代黨的建設(shè)總體布局中，牢牢把握其重大意義與科學(xué)內(nèi)涵，堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督的全覆蓋、監(jiān)督機(jī)制權(quán)威高效的總體要求，持續(xù)優(yōu)化推動完善黨和國家監(jiān)督體系。

　　一、堅(jiān)持完善黨和國家監(jiān)督體系的系統(tǒng)建構(gòu)與重大意義

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家長治久安，立足于百年未有之大變局的時代背景與群眾對全面從嚴(yán)治黨的現(xiàn)實(shí)訴求，從政治安全和發(fā)展全局的高度，推進(jìn)黨和國家監(jiān)督制度改革，完善權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制，初步形成了黨和國家監(jiān)督體系的總體框架，具有極為重要的歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義。

　　構(gòu)建系統(tǒng)完備的黨和國家監(jiān)督體系是逐步遞進(jìn)的過程。黨的十八大以來，黨和國家監(jiān)督體系改革快速推進(jìn)，亟需將實(shí)踐探索中的好經(jīng)驗(yàn)好做法轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的制度頂層設(shè)計(jì)。黨的十八屆三中全會要求巡視、派駐監(jiān)督“兩個全覆蓋”，提出深化紀(jì)律檢查體制改革，以紀(jì)律檢查體制改革促進(jìn)構(gòu)建全面的黨內(nèi)監(jiān)督體系的改革。黨的十八屆六中全會明確提出要建立健全黨內(nèi)監(jiān)督體系，并決定推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革。2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，重點(diǎn)部署在三個省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會，指導(dǎo)其從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國推開積累經(jīng)驗(yàn)。之后，紀(jì)律檢查體制改革、國家監(jiān)察體制改革、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革“三項(xiàng)改革”一體推進(jìn)，并在全國范圍內(nèi)深化拓展，黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)進(jìn)入系統(tǒng)集成和創(chuàng)新發(fā)展的階段。黨的十九大著眼全面從嚴(yán)治黨、提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，作出健全黨和國家監(jiān)督體系的戰(zhàn)略部署。黨的十九屆四中全會確立黨和國家監(jiān)督體系在堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要支撐地位，將“堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”專列一章作出重大制度安排。黨的二十大強(qiáng)調(diào)“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”。我們黨逐步構(gòu)建起了一套行之有效的權(quán)力監(jiān)督制度和執(zhí)紀(jì)執(zhí)法體系，使得黨長期執(zhí)政條件下強(qiáng)化自我監(jiān)督的有效路徑進(jìn)一步拓展，依規(guī)治黨與依法治國的有機(jī)統(tǒng)一進(jìn)一步強(qiáng)化。

　　堅(jiān)持完善黨和國家監(jiān)督體系為堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)、穩(wěn)定的制度保障。其一，堅(jiān)持完善黨和國家監(jiān)督體系是維護(hù)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的必然要求。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。黨和國家監(jiān)督體系是中國特色社會主義制度體系的重要內(nèi)容，目的是強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督，推動形成決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，本質(zhì)上是加強(qiáng)和改善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、保障“兩個維護(hù)”得到堅(jiān)決落實(shí)，確保黨和人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀幸福。其二，堅(jiān)持完善黨和國家監(jiān)督體系是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展、破解大黨獨(dú)有難題的內(nèi)在要求。堅(jiān)持完善黨和國家監(jiān)督體系的主體與推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的主體都是黨自身，都是在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。中國共產(chǎn)黨逐步發(fā)展成為擁有9800多萬名黨員的世界上最大的馬克思主義執(zhí)政黨，歸根結(jié)底是在各個歷史時期都有堅(jiān)強(qiáng)的黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，都能做到敢于和勇于實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的監(jiān)督和制約，同時也為中國共產(chǎn)黨這樣一個百年大黨解決自身獨(dú)有難題提供了重要路徑。其三，堅(jiān)持完善黨和國家監(jiān)督體系為新時代黨的自我革命提供制度保障。我們黨全面領(lǐng)導(dǎo)、長期執(zhí)政，面臨最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)就是受到權(quán)力腐蝕、脫離人民群眾，最根本的解決辦法就是強(qiáng)化自我監(jiān)督。堅(jiān)持完善黨和國家監(jiān)督體系，把監(jiān)督制約權(quán)力作為永葆黨的肌體健康的重要保障，實(shí)現(xiàn)自我革命和人民監(jiān)督“兩個答案”有機(jī)融合、互促并進(jìn)，不斷清除一切損害黨的先進(jìn)性和純潔性的因素，不斷清除一切侵蝕黨的健康肌體的病毒，以黨永不變質(zhì)確保紅色江山永不變色。

　　二、堅(jiān)持完善黨和國家監(jiān)督體系的科學(xué)內(nèi)涵

　　黨和國家監(jiān)督體系是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、具有社會主義屬性的監(jiān)督體系，是中國特色社會主義制度和國家治理體系的重要組成部分。

　　黨和國家監(jiān)督體系有黨內(nèi)監(jiān)督體系和國家監(jiān)督體系兩大維度，是橫向到邊、縱向到底的黨和國家大監(jiān)督格局。其一，在這個體系的整體布局中，處在第一位的是黨內(nèi)監(jiān)督體系，在黨和國家監(jiān)督體系中處于重要地位、發(fā)揮決定性作用。黨內(nèi)監(jiān)督體系主要體現(xiàn)為黨委（黨組）全面監(jiān)督、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督的“五位一體”工作格局。其中，黨中央的監(jiān)督是最重要、最核心、最具權(quán)威的監(jiān)督，充分體現(xiàn)了堅(jiān)持完善黨和國家監(jiān)督體系對黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)多元監(jiān)督主體的這一根本性要求。其二，處于主干層面的是紀(jì)檢監(jiān)察專責(zé)監(jiān)督體系。黨的二十大黨章在第四十六條關(guān)于黨的各級紀(jì)律檢查委員會主要任務(wù)中增寫“推動完善黨和國家監(jiān)督體系”的重要內(nèi)容，這一專責(zé)監(jiān)督體系主要體現(xiàn)為紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接常態(tài)化制度化。目前，“四項(xiàng)監(jiān)督”全覆蓋總體格局逐漸形成，監(jiān)督合力得以彰顯，治理效能持續(xù)釋放。其三，從貫通協(xié)調(diào)構(gòu)建大監(jiān)督格局的角度看，黨和國家監(jiān)督體系的整體布局主要包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各類監(jiān)督。經(jīng)過新時代全面從嚴(yán)治黨、堅(jiān)持完善黨和國家監(jiān)督體系的實(shí)踐探索，黨和國家監(jiān)督體系基本完善并趨向成熟，具體內(nèi)涵也在不斷深化拓展中得到豐富和發(fā)展。

　　黨和國家監(jiān)督體系是一個內(nèi)在各要素高度聯(lián)系和高度契合的有機(jī)整體，必須深刻理解和準(zhǔn)確把握實(shí)踐需要與時代發(fā)展提出的現(xiàn)實(shí)要求。健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，是對實(shí)現(xiàn)監(jiān)督體系與時俱進(jìn)提出的總體要求。其一，堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。新時代堅(jiān)持完善黨和國家監(jiān)督體系，必須把堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為第一原則，并貫穿到監(jiān)督體系設(shè)計(jì)安排、落實(shí)執(zhí)行、效能評估等各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)、各方面，確保監(jiān)督體系的完善發(fā)展始終沿著正確的政治方向推進(jìn)，使各要素、各方面力量得以有效整合，形成強(qiáng)大的監(jiān)督合力、實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的監(jiān)督效能。其中最根本的是守住政治監(jiān)督根本定位，把“兩個維護(hù)”作為最高政治原則和根本政治任務(wù)，確保黨中央政令暢通、全黨步調(diào)一致。其二，堅(jiān)持推進(jìn)監(jiān)督全覆蓋。全覆蓋在一般意義上理解，可以歸納為人員上的全覆蓋以及權(quán)力運(yùn)行過程的全覆蓋。要對全黨各級黨組織和全體黨員干部權(quán)力行使監(jiān)督全覆蓋。各級黨組織以及各級領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力是人民賦予的，必須始終受到人民群眾的監(jiān)督，確保權(quán)力始終用來為人民群眾謀利益。黨和國家監(jiān)督體系要實(shí)現(xiàn)全覆蓋，既包含監(jiān)督對象的全覆蓋，也包括監(jiān)督程序的全覆蓋，即對公權(quán)力行使者的權(quán)力執(zhí)行過程全覆蓋，避免出現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的真空地帶，以此形成從人員到活動的監(jiān)督覆蓋格局，充分彰顯了黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨的嚴(yán)肅性、有效性。其三，堅(jiān)持監(jiān)督機(jī)制權(quán)威高效。完善黨和國家監(jiān)督體系既要做到權(quán)威，又要做到高效。權(quán)威和高效是一體兩面、相輔相成的關(guān)系。權(quán)威高效需要堅(jiān)持制度體系、體制機(jī)制的科學(xué)設(shè)計(jì)和合理安排，不斷提升監(jiān)督體系的整體效能。

　　三、堅(jiān)持完善黨和國家監(jiān)督體系的實(shí)踐路徑

　　習(xí)近平總書記指出，健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌推進(jìn)各類監(jiān)督力量整合、程序契合、工作融合。新時代新征程，必須著眼以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興，立足黨治國理政長治久安的實(shí)踐需要，高瞻遠(yuǎn)矚、馳而不息地推動黨和國家監(jiān)督體制機(jī)制改革，不斷完善黨和國家監(jiān)督體系。

　　（一）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任制度

　　各級黨委（黨組）要在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，強(qiáng)化在同級組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位、監(jiān)督作用，加強(qiáng)對下級黨組織特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)把監(jiān)督寓于領(lǐng)導(dǎo)的全過程、全體系。黨委（黨組）書記是第一責(zé)任人，領(lǐng)導(dǎo)班子成員肩負(fù)“一崗雙責(zé)”的職責(zé)使命，壓實(shí)管黨治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)并細(xì)化責(zé)任清單，確保全面從嚴(yán)治黨在頂層責(zé)任分配上規(guī)范化、具體化、科學(xué)化。強(qiáng)化對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督，督促其嚴(yán)于律己、嚴(yán)負(fù)其責(zé)、嚴(yán)管所轄。建立健全有利于干部敢抓敢管、黨委（黨組）勇?lián)黧w責(zé)任的相關(guān)問責(zé)制度與容錯糾錯機(jī)制。堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一，督促職能部門落實(shí)監(jiān)管職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任清單、約談提醒、履責(zé)報告等制度，層層壓實(shí)責(zé)任，健全各負(fù)其責(zé)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管黨治黨責(zé)任格局。

　　（二）發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督主導(dǎo)作用

　　黨內(nèi)監(jiān)督是一項(xiàng)系統(tǒng)工作。其主導(dǎo)作用的發(fā)揮，主要是通過健全黨委（黨組）、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、黨的工作部門、黨的基層組織和黨員“五位一體”黨內(nèi)監(jiān)督體系等體制機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。突出黨內(nèi)監(jiān)督的政治屬性。黨內(nèi)監(jiān)督的主要任務(wù)在于檢查黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的政治意識、政治自覺，核心主旨在于增強(qiáng)黨員干部的政治敏銳性和政治鑒別力，督促各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)政治建設(shè)、堅(jiān)決做到“兩個維護(hù)”，確保黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力。明確職能部門的監(jiān)督職責(zé)。黨的工作部門是黨委（黨組）主體責(zé)任在不同領(lǐng)域的載體和抓手，在黨內(nèi)監(jiān)督工作職能分配中占有重要地位，不僅肩負(fù)日常的黨務(wù)工作、黨的建設(shè)工作等，還應(yīng)當(dāng)把監(jiān)督融入日常工作中，協(xié)助和配合黨委（黨組）履行職責(zé)范圍內(nèi)的監(jiān)督職責(zé)。突出政治定位深化巡視巡察。繼續(xù)深化巡視全覆蓋，深入探索提級巡視、聯(lián)動巡視，完善巡視巡察上下聯(lián)動格局，建立健全整改常態(tài)化、長效化機(jī)制，全面推動市縣巡察向基層延伸，推動建立覆蓋巡視整改全周期的責(zé)任體系和制度流程。積極發(fā)展黨員民主監(jiān)督，暢通監(jiān)督渠道、形成監(jiān)督保障機(jī)制，保證廣大黨員更好地履行監(jiān)督義務(wù)，更好地維護(hù)監(jiān)督權(quán)利。

　　（三）強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)委專責(zé)監(jiān)督

　　各級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)，是管黨治黨的重要力量，監(jiān)督是紀(jì)檢機(jī)關(guān)的基本職責(zé)、第一職責(zé)。堅(jiān)持完善黨和國家監(jiān)督體系，需要緊緊把握體制改革方向目標(biāo)、充分發(fā)揮合署辦公優(yōu)勢，強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)委專責(zé)監(jiān)督，為推動黨和國家監(jiān)督體系的成熟定型提供理論支撐與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。突出規(guī)范化、法治化、正規(guī)化深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革和制度建設(shè)，不斷打破體制機(jī)制壁壘，實(shí)現(xiàn)紀(jì)委監(jiān)督的有形覆蓋和有效覆蓋相結(jié)合，增強(qiáng)紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性、權(quán)威性和有效性。完善紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、力量配備。按照黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的要求，推動完善紀(jì)檢監(jiān)察專責(zé)監(jiān)督體系，促進(jìn)紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接常態(tài)化制度化。以深化國家監(jiān)察體制改革為依托，打通黨紀(jì)國法的有效銜接，實(shí)現(xiàn)紀(jì)法貫通、法法銜接，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法一體運(yùn)行。

　　（四）推動各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)

　　發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的帶動和引領(lǐng)作用，對各種形式的監(jiān)督進(jìn)行統(tǒng)籌整合，促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等在資源共享、力量整合、手段措施互通等方面有機(jī)貫通、形成合力。充分發(fā)揮其他類型監(jiān)督的作用，擴(kuò)大監(jiān)督力量。人大監(jiān)督、民主監(jiān)督能夠調(diào)動社會各行業(yè)、界別的力量進(jìn)行監(jiān)督，在監(jiān)督過程中能夠發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢。行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督通過政府的力量，對相關(guān)的領(lǐng)域開展監(jiān)督，具有較高的專業(yè)性和權(quán)威性。群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督屬于社會層面的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題比較及時、直接，且與群眾利益關(guān)聯(lián)度高，具有較強(qiáng)的自發(fā)性和主動性。因此，在具體的監(jiān)督中，要根據(jù)監(jiān)督行業(yè)、對象、范圍等的不同選擇合適的監(jiān)督方式，將自上而下的組織監(jiān)督、自下而上的民主監(jiān)督以及黨內(nèi)外之間的橫向監(jiān)督進(jìn)行有機(jī)組合，實(shí)現(xiàn)彼此間的優(yōu)勢互補(bǔ)、資源整合，最大程度上釋放監(jiān)督效能。

［作者單位：中共中央黨校（國家行政學(xué)院）科研部；中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院黨建部］